我国国民经济和社会发展规划具有法律约束力吗
2019年06月07日 10时06分16秒

  国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要,是具有战略意义的指导性文件。国民经济和社会发展规划统筹安排和指导全国或某一地区的社会、经济、文化建设工作。

  从20世纪50年代初期制定和实施第一个五年计戈至今,我国已经制定和实施了十一个五年计划在社会主义市场经济体制代替计划经济体制后,“计划”也被“规划”代替。其中,从“十一五”开始,不再称“计划”,而改称“规划”。以下统一简称“规划”)。这些计划或规划在我国的政治、经济、文化等领域具有非常重要的地位。第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)就开宗明义指出,《纲要》“阐明国家战略意图,明确政府工作重点,引导市场主体行为,是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图,是全国各族人民共同的行动纲领,是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据”。

  可是,就是这样重要的规划,实践中却大都不能被很好地实施。关于这一点,刘国光主编的《中国十个五年计划研究报告》已有阐述。就目前正在实施的“十一五”规划来说,2007年作为“十一五”规划的开局之年,规划执行得就不理想。经济学家张卓元先生直言,“上半年经济有点偏离‘十一五’规划纲要”,两大突出问题——能源消耗和主要污染物排放总量不降反升。中国宏观经济学会会长房维中先生也指出,今年以来,固定资产投资、货币信贷等远远偏离了“十一五”规划和2006年计划的预期目标,宏观调控的力度亟待由弱转强。反复出现的问题要从规律上认识,普遍存在的问题要从制度上防范。对我国国民经济和社会发展规划不能被很好地实施这一问题,我们既要从制度设计上努力,更要从观念上找原因,因为观念上的偏差往往是问题症结之所在。笔者以为,“规划”实施情况的不如人意,与人们对其法律约束力认识不清密切相关。

  分析我国国民经济和社会发展规划的性质是什么?它是否具有法律约束力?如果有,约束力有多大如此重要的问题,经笔者搜寻,法学界回应者寥寥。询问几位宪法学学者,出现了两种截然相反的观点:一种观点认为“规划”是宪法性法律文件;另一种观点则认为“规划”根本不是法律文件,没有法律约束力。学者观点的巨大反差在表明学界对“规划”的法律性质及地位认识不一的同时,也彰显研究该问题的重要性和紧迫性。因为“规划”性质的不确定势必给“规划”的实施造成极大的困扰,从而不利于我国社会经济的健康发展。

  笔者以为,制定国民经济和社会发展五年规划是我们党和国家的一件大事。作为“规划”载体的《纲要》是法律性文件,具有法律约束力,但只是对政府具有约束力。

  一)严格的编制、审批、修改、监督等程序表明《纲要》是一个法律性文件.关于《纲要》的编制、审批。“规划”的编制是一个发现问题、集思广益、提出方案、统一认识的过程,同时也是一个公开和民主的决策过程。“规划”的编制一般要经过课题研究阶段、思路形成阶段、规划纲要起草和专项规划形成阶段、广泛征求意见和充分衔接阶段,直到最后完成并提交全国人大讨论审议。考虑到编制过程规范化的重要性,国务院办公厅曾转发国家发展计划委员会《关于“十五”规划编制方法和程序若干意见》(国办发[1999]88号),从编制原则、编制方法、编制程序、规划类型、规划发布、规划修订等方面对编制“十五”计划提出了要求。2005年国务院还颁发了《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005]33号),对经济社会发展规划编制工作的各个环节,如前期研究、起草衔接、征求意见、报送审批、实施评估、修订等都作了比较具体的规定,对规划编制的工作程序提出了明确要求。简言之,在《纲要》正式编制前,由中共中央提出建议,国务院根据中共中央的建议进行编制。在《纲要》编制过程中,要经过国务院常务会议、中央政治局常委会议、国务院全体会议等一系列会议的讨论,又根据各方面反馈的意见进行修改,形成提请全国人大审议的《纲要》(草案)。从上述编制过程的立法依据来看,国务院依据我国现行宪法第89条第5款规定行使“编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”的职权,全国人民代表大会依据现行宪法第62条第9款规定行使“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”的职权。“职权”的含义是权力和责任(义务)的统一,编制和执行“规划”既是政府的权力,又是其责任(义务),所以需要由国家权力机关通过“审查和批准”予以督促。

  关于《纲要》的修改、监督。◆◁•《中华人民共和国监督法》(以下简称《监督法》)第三章专门规定了各级人民代表大会常务委员会如何对“规划”的制定、修改和执行实施监督。其中,《监督法》第16条规定:“国务院和县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间,向本级人民代表大会常务委员会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况”;第17条规定:“国民经济和社会发展计划、预算经人民代表大会批准后,在执行过程中需要作部分调整的,国务院和县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”这里用的是“应当”而不是“可以”,强调的是政府修改“规划”要向本级人大常委会提请审查和批准,是其责任(义务)。此外,第条也规定:“国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后,在实施的中期阶段,人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。规划经中期评估需要调整的,人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”

  由上可见,《纲要》是由国务院编制,由全国人民代表大会审议批准通过的具有高度权威性、严肃性的规范性文件。

  二)“规划”具有法律约束力.计划经济体制下的“计划”具有明确的法律约束力。在计划经济体制下,计划是资源配置的基础性方式和国家管理经济的主要手段。在我国计划经济时代,国家制定高度集中的计划,各种社会资源按照行政部门、行政地区、行政层次来配置。1954年《宪法》第15条规定:“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造,使生产力不断提高,以改变人民的物质生活和文化生活,巩固国家的独立和安全。”这里尽管使用“指导”一词,但计划经济体制下的“计划”并不是指导性的,而是指令性的。这种指令性计划带有强制性,是不计成本必须执行的行政任务。因此,计划经济体制下的“计划”是国家经济和社会发展战略的具体体现,是指导全国经济和社会发展的行动纲领,具有高度的权威性与严肃性,具有不容置疑的法律约束力pJ4’。

  市场经济体制下“规划”的约束力有所弱化,但不能否认其法律约束力。(1)市场经济体制下的“规划”应当具有法律约束力。在市场经济条件下,国家计划主要采取指导性计划形式,也就是说,指导性计划基本取代了以往的指令性计划。中共中央十四届三中全会《决定》指出,“国家计划要以市场为基础,总体上应当是指导性的计划。”由于市场经济体制下“规划”的目标和任务不再靠行政手段去强制性推行,因此“规划”的法律约束力受到质疑。对此,笔者以为,尽管市场经济体制下的“规划”较计划经济体制下“计划”的强制性有所弱化,其对市场经济主体的约束多表现为间接约束,但“规划”作为具有权威性和严肃性的法律文件,其约束力不能被否认。首先,从“规划”本身的执行来看,“规划”是必须保障实施的:一方面“规划”一经人民代表大会审议通过、人民政府下达后就要严格执行,各部门、各地方都要协调配合,保证“规划”的完成;另一方面,作为“规划”的制定者和执行者,对“规划”的执行情况,要向本地区权力机关报告。其次,从“规划”作为宏观调控的主要手段来看,“规划’’应当具有法律约束力。在市场经济体制下,国家计划虽然不像在计划经济体制下那样作为资源配置的基础性手段,但它并不是毫无价值的,而是对市场经济进行宏观调控的重要手段。党的十四大报告明确指出:“国家计划是宏观调控的重要手段之一。”在宏观调控体系的三大支柱即计划、财政和金融中,计划居于宏观调控体系的中心地位,为宏观调控确定基本方向、原则、目标和方针。作为宏观调控的基本依据和宏观调控的重要手段,“规划”没有法律约束力是难以想象的。第三,从国外的经验考察,“规划”应当上升到法律层次,具有确定的法律约束力。例如,德国于1967年制定《经济增长与稳定促进法》,该法涉及宏观经济调控的各个领域和各种手段,包括宏观经济政策的目的,计划和年度经济报告,财政、金融、投资、外贸基本制度,★△◁◁▽▼联邦与各州的经济关系,宏观调控综合协调制度等MJ。我国的“规划”应当具有与此相似的法律地位。(2)“十一五”规划中的约束性指标,具有明确的“法律效力”。从“十一五”开始,“规划”把五年之内要完成的经济社会发展的主要指标分为预期性和约束性两类。《纲要》规定,预期性指标是国家期望的发展目标,主要依靠市场主体的自主行为实现。政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境,并适时调整宏观调控方向和力度,◇•■★▼综合运用各种政策引导社会资源配置,努力争取实现。

  而约束性指标与此不同,它是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标,是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。《纲要》明确指出:“本规划确定的约束性指标,具有法律效力”。因此,约束性指标是各级政府必须实现的指标,是对各级政府刚性的法律要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量,确保《纲要》中约束性指标的实现。不过,《纲要》仅在“约束性指标”处特别指明“具有法律效力”,是否隐含“规划”的其他内容不“具有法律效力”呢?这确实是值得进一步探究的问题。

  三)“规划”仅对政府具有约束力法律效力即法律的适用范围,包括法律的时间效力、空间效力和对人的效力。尽管《纲要》明确指出约束性指标具有法律效力,但笔者以为,这里的“法律效力”应作限定解释。一般意义上的法律效力,是指依靠国家强制力保障适用的效力,它需要一体遵行,没有例外。而《纲要》中的约束性指标是政府必须履行职责的内容,是考核政府的硬指标。正如《纲要》所言,“本规划确定的约束性指标,具有法律效力,要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。约束性指标要分解落实到有关部门,其中耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少等指标要分解落实到各省、自治区、直辖市”。可见,《纲要》中的约束性指标约束的是政府(包括公务员)的行政行为,约束着政府运用多种手段去调控社会资源,合理配置公共资源,约束着政府摒弃种种不符合科学发展观的行为与做法。不过,值得强调的是,约束性指标不仅仅是纳入政绩考核的范畴。约束性指标既然具有法律效力,就意味着要以法律的强制执行力来保证约束性指标的刚性,意味着约束性指标一旦完不成,即构成违法,就要依法承担违法行为后果。

  三、加强和维护“规划法律约束力的若干建议解决了“规划”是否具有法律约束力的问题之后,我们就应该着眼于从制度设计上来维护“规划”的法律权威。

  第一,实现“规划”法律化,将“规划”纳入法治轨道。我国现行宪法规定,依法治国,就是依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,保证国家各项工作都依法进行。“规划”是我国经济和社会发展战略的具体体现,是宏观调控的重要依据。从长远来看,制定和实施“规划”这样复杂、影响深远的重大社会活动,理应把“规划”从编制、审议到实施、调整、监督等各个环节纳入法治轨道。目前国务院颁发的《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》效力层级不高。为保证规划能够反映经济发展的规律,杏耀官网促进决策的正确性与规划的科学性,指导国民经济和社会事业健康发展,▼▼▽●▽●由国家制定一部专门规范经济社会发展规划编制工作的法律或法规,应是制度建设的必须。该法应对“规划”从编制到实施、监督等操作层面做出具体明确的法律规范,尤其是要把“规划”在市场经济中的地位、作用、任务以及与其他宏观调控手段的关系用法律的形式规范和固定下来。就目前而言,当务之急是要完善与约束性指标相配套的法律责任体系。法律责任制度是“规划”具有权威性和严肃性的必要条件和根本保障。由于“规划”的制定和执行涉及政府的众多部门,情况比较复杂,而且多年来由于传统“官本位”观念的影响,我们疏于对政府工作的严密监督,因此,确定“规划”实施主体的法律责任比较困难,这就需要我们在传统的行政、民事、刑事责任的基础上,注意把完成约束性指标的责任分解到政府的部门,尤其要明确政府部门行政首长的责任。▲●只有这样,才能增强“规划”的法律权威性和政府执行“规划”的责任意识。

  第二,改革现行的“规划”制定体制,确保中央“规划”对地方“规划”的指导性和约束性。现在中央“规划”的制定晚于地方“规划”的制定,因而对地方“规划”的制定无法起到指导和约束的作用。例如,中央“十一五”规划是2006年3月十届全国人大四次会议通过的,而地方“十一五”规划在此之前都已被地方人民代表大会通过。这就难免使两者出现不一致的地方。举例来说,中央“十一五”规划规定的增速为年均7.5%,而地方政府规定增速为8。5%的有1个省、9%的有8个省市、10%的有14个省市、11%的有4个省市、12%的有3个省市、13%的有1个自治区(内蒙古)。到了地、市、县,指标还要高,这样就导致中央“规划”对地方的指导缺乏约束意义。因此,“规划”的制定体制要改革,使中央“规划”制定在前,地方“规划”制定在后。

  第三,在强调法律责任的基础上,各级人大常委会要依照《监督法》的规定,通过专题调查、询问和质询、特定问题调查、审议工作报告等法律途径,加强对“规划”实施的监督,在法律实践中培养人们尊重“规划”法律权威的意识。



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